1. - Trata-se da prestação de Contas Anuais do Município de São Félix do Tocantins, balanço geral – exercício de 2019, de responsabilidade do Sr. Marlen Ribeiro Rodrigues, Prefeito Municipal e Ketelley Pamella Costa, contadora à época.

 

NATUREZA JURÍDICA DO JULGAMENTO:

2. - A Constituição Federal reservou para o Poder Legislativo o julgamento das Contas dos Chefes do Poder Executivo nas três esferas: Federal (artigo 71, inciso I), Estadual (artigo 71 c/c 75 e 25) e Municipal (artigo 31, § 2º). Ao Tribunal de Contas cabe a apreciação das mesmas, através de parecer prévio (artigo 71, inciso II), e o julgamento dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (artigo 71, inciso II, C.F.).
3. - Quais são as contas a que o tribunal aprecia com parecer prévio (artigo 71, inciso I) e as que julga (artigo 71, inciso II)?  
4. - O critério que inicialmente define as competências é relativo à pessoa a ser julgada - “ratione personae”; o conteúdo das contas também distingue o julgamento de competência do legislativo, daquele de competência do Tribunal de Contas.
5. - É que a rigor, os Chefes do Poder Executivo da União, dos Estados e dos grandes Municípios são meros cumpridores do orçamento, e nessa condição repassam as verbas para os Ministérios ou Secretarias, nos termos aprovados no orçamento, com respeito, naturalmente, às demais normas legais e constitucionais, como exemplo, percentual mínimo exigido para a educação, limite máximo de gastos com pessoal, etc., e as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal tão ao gosto de uma profícua administração, a despeito de sua iniciativa (do projeto de Lei que redundou na L.C. 101/00), originar de imposição do capital estrangeiro.
6. - Respeitados tais normas, o orçamento e plano plurianual são motivados por convicções ideológicas e políticas, que definem canalização de recursos, a maior ou a menor, para cada setor que entende prioritário ou não (saúde, segurança, transporte, etc.), segundo seu programa de governo e plataforma partidária.
7. - Nesse particular, a função do Tribunal de Contas sobre as contas anuais do chefe do Poder Executivo é de apreciá-las emitindo parecer prévio. “É um parecer sobre a legalidade, sobre o atendimento das finalidades traçadas no orçamento, enfim se realmente o Poder executivo cumpriu aquilo que está previsto na sua gestão financeira do exercício anterior^[1].      
8. - Aflora, daí, a conclusão de que as contas anuais citadas no artigo 71, inciso I, da C.F., abrange todo exercício financeiro anterior e revela somente os aspectos global e formal; o julgamento pelo Legislativo segue esta ordem de análise macro e genérica, de cunho mais político que técnico, guardadas suas proporcionalidades, já que a própria extensão e complexidade das contas, não dispensa um minucioso parecer técnico opinativo do Tribunal de Contas, que neste caso, se define nessa condição: a de auxiliar e não há nenhum trabalho mais auxiliar do que o de elaborar parecer.
9. - Já as contas dos demais administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos – excetuados, então, somente os Chefes do Executivo na qualidade de Chefe Político - serão julgados pelos Tribunais de Contas - Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, regra constitucional “ratione personae”, embora registre, também, características peculiares de operacionalidade, manejo direto da arrecadação de receitas e ordenamento de despesas. Evidencia-se nestes atos, os pormenores das receitas e despesas públicas, como exemplo, controle e fiscalização do patrimônio – finanças, bens de consumo, permanentes e imóveis quanto aos aspectos formal e fático, da investidura - contratação, vencimento e vantagens dos servidores, da licitação e contratação - obras, bens e serviços, etc. As contas são estanques e por setores, ao contrário das contas dos Chefes do Poder Executivo. O julgamento é exclusivamente técnico e permite um controle mais abrangente da moralidade, legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, contra a indesejável corrupção que permeia e é causa da grande desigualdade social, combatida pelos princípios da República.
10. - Portanto frise-se: a competência para o julgamento das contas por regra se distingue em razão das pessoas, mas diferem também no conteúdo dos atos julgados; a regra constitucional quanto às contas dos Chefes dos Poderes Executivos Estaduais e Municipais, é que ao Tribunal de Contas cabe apreciá-las,  mediante parecer prévio e julgar as demais, oriundas da Presidência da Assembleia Legislativa, Presidência do Tribunal de Justiça, Procuradoria Geral do Ministério Público, Secretarias, etc., podendo ocorrer a possibilidade de julgar as contas do próprio Chefe do Poder Executivo quando se tratar de atos de ordenamento de despesas.
11. - Esta é a determinação do artigo 104, da Lei Estadual 1.284/2001 (Lei Orgânica do TCE/TO):

“Artigo 104 – A elaboração do parecer prévio não envolve o exame de responsabilidade dos administradores, incluindo o do Prefeito Municipal e do presidente da Câmara de Vereadores e demais responsáveis de unidades gestoras, por dinheiro, bens e valores, cujas contas serão objeto de julgamento pelo Tribunal.”

12. - Ressalta-se, porém, que o Superior Tribunal Federal – STF manifestou-se pela ilegalidade do ato de julgamento do Prefeito no âmbito dos Tribunais de Contas, enquanto ordenador de despesas – RE 729744 – Recurso Extraordinário:

“RE 729744 - RECURSO EXTRAORDINÁRIO

Relator: MIN. GILMAR MENDES

Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, fixou tese nos seguintes termos: “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo”, vencidos os Ministros Roberto Barroso, Edson Fachin, Rosa Weber e Luiz Fux. Ausentes, justificadamente, os Ministros Cármen Lúcia e Teori Zavascki. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 17.08.2016. ”

13. - Por último, o STF assentou no RE 848826 que o Legislativo Municipal é quem detém a legitimidade constitucional para julgamento das Contas de Governo e de Gestão dos Prefeitos: 

“RE 848826. Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), que redigirá o acórdão, fixou tese nos seguintes termos: “Para os fins do art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”, vencidos os Ministros Luiz Fux e Rosa Weber. Ausentes, justificadamente, os Ministros Cármen Lúcia e Teori Zavascki. Plenário, 17.08.2016. ”

 

MÉRITO:

14. - A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe quatro princípios básicos da Administração – o planejamento, a transparência, o controle e a sanção, que permitem apurar com maior eficácia as normas constitucionais para o setor público.
15. - Os órgãos instrutivos desta casa apontaram os dados contábeis do exercício, conforme a Análise de Prestação de Contas nº 398/21 (ev. 8):

Despesa	Disp. Legal	Limite %	Efetivamente Gasto
Total com Pessoal	Art. 20, III, ‘a’, LRF	60% da RCL (54% Executivo e 6% Legislativo)	39,66% da RCL (34,84% Executivo e   5,40% Legislativo)
Contribuição Patronal ao Regime Geral	Art. 195, I da CF Art. 22, I Lei 8.212/91	20% Após deduções legais	21,69%
Contribuição Patronal ao RPPS do Município	Art. 40 da CF Art. 4º, 5º MPS n° 402/2008 e 21/2013 Art. 2º da Lei Federal 9.717/98	Não inferior ao valor de contribuição do servidor (Lei 9.717/98)	Não possui valores de RPPS
Educação	Art. 212, CF	25% no mínimo, manutenção e desenvolvimento do ensino	26,02%
FUNDEB	Art. 60, XII, CF, e Regulamentado pela Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007	60% no mínimo, Desenv. Ensino Fundamental e a valorização do magistério	72,18%
Saúde	Art. 77, §1º da ADCT c/c LC 141/2012, art. 7º	Mínimo de 15%	15,46%
Total c/o Legislativo	Art. 29-A, I	7%	7%

16. - Ainda de acordo com o Relatório, na análise das gestões orçamentária, financeira e patrimonial, a equipe técnica apontou irregularidades nas contas, consubstanciadas pela Relatoria no Despacho nº 751/21 (ev. 10), quais sejam:

1. Realização de despesas classificadas no elemento de despesas 92 - Despesas de Exercícios Anteriores nos valores de R$ 411.01012 no exercício de 2019 e R$ 226.072,30 em 2020, concernente a despesas que já tinham sido realizadas mas não registradas, interferindo na apuração dos resultados orçamentários, financeiros e patrimoniais do exercício da competência a que se referem e contrariando os estágios da despesa pública, em desacordo com o art. 58, 60, 63 e 65 da Lei nº 4.320/64, arts. 50, II da LC nº 101/2000. (Item 5.1.1 do relatório);

2. Saldo de R$ 144.711,92 na conta 1.1.3.4 - Créditos por Danos ao Patrimônio,  não havendo indicação quanto às informações exigidas na IN TCE/TO nº 4/2016 e das medidas adotadas para recuperação dos créditos conforme dispõe a IN nº 14/2003 (Item 7.1.1 do Relatório técnico e quadro 17 – Ativo Circulante);

3. O Município de São Félix do Tocantins não registrou nenhum valor na conta "Créditos Tributários a Receber" em desconformidade ao que determina o MCASP. (Item 7.1.1.1 do Relatório).

4. Saldo na conta "1.1.5 – Estoque" de R$ 26.095,66 no final do exercício em análise, enquanto o consumo médio mensal é de R$ 184.322,10, demonstrando indícios de falha no planejamento da entidade (Item 7.1.1.3 do Relatório).

5. Déficit financeiro nas seguintes Fontes de Recursos: 0020 - Recursos do MDE (R$ -95.165,60); 0030 - Recursos do FUNDEB (R$ -41.939,56); 0040 - Recursos do ASPS (R$ -245.130,14); 0200 a 0299 - Recursos Destinados à Educação (R$ -13.727,16); 0400 a 0499 - Recursos Destinados à Saúde (R$ - 34.259,94) em descumprimento ao que determina o art. 1º § 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal. (Item 7. 2.7 do Relatório).

6. Inconsistência no registro das disponibilidades financeiras, vez que os valores enviados no arquivo conta disponibilidade registram saldo maior que o ativo financeiro na fonte especifica, em desacordo a Lei Federal 4.320/64 (Item 7.2.7.2 do Relatório).

7. Inconsistências no registro das variações patrimoniais diminutivas relativas a pessoal e encargos e divergência entre os valores das despesas com remuneração – Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil e Contratos Temporários vinculados ao Regime Geral de Previdência e a respectiva Contribuição Patronal, registradas na execução orçamentária (Linhas III e IV do quadro 34) e as registradas nas Variações Patrimoniais Diminutivas (Linhas III e IV do quadro 35), apurando-se diferença de -71% entre os registros e descumprimento do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público e arts. 83, 85, 89 da Lei Federal nº 4320/64 (item 9.3.1 “d” e quadros 34 e 35 do relatório);

8. Divergência entre o valor da remuneração base de cálculo de apuração do limite de contribuição patronal  registrado na contabilidade e os apresentados nos  documentos em formato PDF juntados nas contas (evento nº 2, fls. 3, Portaria TCE/TO nº 246/2020) conforme itens 9.3.1 e 9.3.2 do relatório técnico;

9. Ausência de dados sobre a Nota da Meta do IDEB alcançada pelo Município em 2019 para os anos iniciais do Ensino Fundamental, vez que a Meta Nacional determinada na Lei nº 13.005/2014 para 2019 foi 5.7 (item 10.1 quadro 38  - Meta 7 do Plano Nacional de Educação, Lei Federal nº 13.005/2014);

10. Divergência entre os índices de saúde informado ao SICAP_Contábil e SIOPS, em desconformidade ao que determina o art. 4º, incisos VIII e IX da Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011. (Item 10.4 do Relatório).

17. - Devidamente citado a se manifestar sobre os apontamentos, os responsáveis apresentaram defesa (ev. 16).
18. - Ao emitir a Análise de Defesa nº 94/22 (ev. 18), a equipe técnica considerou que os documentos e justificativas apresentadas foram suficientes para sanar todas as irregularidades, sendo consideradas “atendidas” as alegações dos recorrentes. Contudo, não houve um aprofundamento do mérito das impropriedades.
19. - Em acréscimo ao entendimento exarado pela equipe técnica, o Ministério Público de Contas assim manifesta:
20. - Acerca da irregularidade referente ao item 1, no período de 2018 a 2020, a Prefeitura de São Félix do Tocantins empenhou no elemento 92 - Despesas de Exercícios Anteriores o valor de R$ 1.096.477,82, ou seja, despesas que já tinham sido realizadas pelo órgão, contrariando os estágios da despesa pública.
21. - O reconhecimento de despesas de exercícios anteriores deve ter caráter excepcional, e desde que cumpridos os requisitos do artigo 37 da Lei nº 4.320/64, de modo a evitar o reconhecimento posterior de despesas cujo fato gerador já era passível de mensuração e registro contábil à época dos fatos ocorridos.
22. - Nesse sentido, cita-se o precedente Parecer Prévio TCE/TO nº 3/2022-Primeira Câmara, referente as Contas Consolidadas da Prefeitura de Ponte Alta do Tocantins, exercício de 2019, o qual consignou entendimento pela rejeição das referidas contas consubstanciado na presente irregularidade:

 

“PARECER PRÉVIO TCE/TO Nº 3/2022-PRIMEIRA CÂMARA

8.1. Emitir Parecer Prévio pela REJEIÇÃO das Contas Anuais Consolidadas Ponte Alta do Tocantins/TO, referentes ao exercício de 2019 [...]:

a) realização de despesas de exercícios anteriores no valor de R$ 251.843,91, em desacordo com os arts. 18, 43, 48, 50, 53 da LC nº 101/2000 e arts. 37, 60, 63, 65, 85 a 106 da Lei Federal nº 4.320/64. ”

 

23. - No que se refere ao item 4, que trata da falta de planejamento do consumo de materiais de expediente, também se verifica que a jurisprudência tem se consolidado no sentido de ressalvar a irregularidade, a exemplo dos Acórdãos nºs 249/2020 – 2ª Câmara (Proc. 1845/2018); 399/2020 – 1ª Câmara (Proc. 3696/2019); 26/2020 – 1ª Câmara (Proc. 1770/2018); e 696/2019 – 1ª Câmara (Proc. 1809/2018).
24. - Em relação ao item 5, Déficit financeiro nas seguintes Fontes: 0020 - Recursos do MDE (R$ -95.165,60); 0030 - Recursos do FUNDEB (R$ -41.939,56); 0040 - Recursos do ASPS (R$ -245.130,14); 0200 a 0299 - Recursos Destinados à Educação (R$ -13.727,16); 0400 a 0499 - Recursos Destinados à Saúde (R$ - 34.259,94), observa-se que vem sendo objeto de rejeição das contas anuais consolidadas neste Tribunal:

“PARECER PRÉVIO Nº 9/2022 – 1ª Câmara (Proc. 5392/2019):

[...] 8.1 Emitir Parecer Prévio pela REJEIÇÃO das Contas Anuais Consolidadas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo Municipal de Divinópolis do Tocantins-TO, exercício de 2018, Sr. Florisvane Maurício da Glória [...]:

c) Déficit financeiro nas seguintes Fontes de Recursos: 0030 - Recursos do FUNDEB (R$ -206.067,01); 0040 - Recursos do ASPS (R$ -44.624,91); 3000 a 3999 - Recursos de Convênios com o Estado (R$ -60.620,08), em descumprimento ao que determina o art. 1º § 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal. (Item 7. 2.7 do relatório e 8.10.8 do Voto); ”

25. - Assim, não obstante o atendimento dos índices constitucionais e legais referentes ao Total de Despesas com Pessoal, Educação, FUNDEB, Saúde e Repasse ao Legislativo, verifica-se que as irregularidades remanescentes são de natureza grave e gravíssima, evidenciando desequilíbrio de planejamento e execução das contas públicas. Logo, as irregularidades presentes nos itens 1 e 5 são suficientes à fundamentação de parecer prévio pela rejeição das presentes contas consolidadas.

CONCLUSÃO: 

26. - Pelo exposto, o Ministério Público de Contas, diante das informações orçamentárias, financeiras, patrimoniais, contábeis e operacionais fornecidas pelos órgãos instrutivos desta casa, manifesta-se a este Egrégio Tribunal de Contas pela emissão de Parecer Prévio recomendando à Câmara Municipal a REJEIÇÃO das presentes Contas Consolidadas, nos termos artigos 1º, inciso I, 10, inciso III e § 1º, 103 e 104, todos da Lei Estadual nº 1.284/2001 (Lei Orgânica do TCE/TO) c/c artigos 28 e 32 do Regimento Interno, com recomendação de saneamento dos apontamentos técnicos contábeis nas contas subsequentes.

É o Parecer.

 

 

MARCOS ANTONIO DA SILVA MODES

Procurador de Contas